【中國環保在線 技術前沿】隨著生活水平提高，城鄉結合部生活垃圾處理問題也日漸凸顯。城鄉結合部是生活垃圾的集合帶，長期以來一直被迫承擔城市生活垃圾的終儲存地的角色。在生活垃圾處理領域引入商業資本，采用BOT模式兼顧城市和城鄉結合部，提高技術和效率，成為新思路。　　隨著生活水平的提高，居民對環保越來越關注，而現行財政收入對環保的承受力相當有限。一方面現行生活垃圾處理效率和技術低下，另一方面隨著城鎮化的推進，產生了一個特殊地帶――城鄉結合部，城市是環境保護的重點，而城鄉結合部往往被忽視。在生活垃圾處理領域引入商業資本，采用BOT模式兼顧城市和城鄉結合部，提高技術和效率，成為新思路。
　　
　　一、研究背景
　　
　　生活垃圾處理是一個公益性較強的行業，長期以來作為公共產品而由政府運營，形成了一個具有自然壟斷的和自我封閉的行業。國家財政撥款維持運營，受限于財政能力約束，垃圾處理技術落后，效率低下，二次污染嚴重。城鄉結合部是生活垃圾的集合帶，長期以來一直被迫承擔城市生活垃圾的終儲存地的角色。財政環保支出的重點多放在城市，城鄉結合部表面與城市共用一套處理系統，由于城鄉結合部地域分散，運輸成本高，居民素質地下等原因，實質上大多就地焚燒或填埋。通過采用BOT模式，在生活垃圾處理環節引入商業資本，引進新技術，實現生活垃圾的綜合處理，提高運營效率，緩解財政壓力，真正兼顧城市和城鄉結合部的生活垃圾處理。
　　
　　二、生活垃圾處理模式
　　
　　(一)政府主導的垃圾處理模式
　　
　　政府主導的垃圾處理運作模式環節眾多，直接由財政撥款，形成了“給多少錢，辦多少事”的狀況，資金使用效率低;受資金限制，處理技術落后等一些列問題。
　　
　　(二)BOT模式
　　
　　美國的生活垃圾收集和運輸都是由商業公司運營，商業公司由于自負盈虧因而降低成本的動機非常大，可以極大提率。由商業公司運營垃圾處理的前端，那么必須進行嚴格的成本和收益核算和項目招標，商業公司在垃圾分類中，可回收垃圾可以帶來一定的現金流，保證商業公司一定的收益率的基礎上，根據每噸垃圾對商業公司進行補貼，由于商業運營的效率更高，對商業公司進行補貼，不僅不會增加財政負擔，可以節省一部分目前在垃圾收集和運輸方面的支出費用。
　　
　　目前BOT模式在環保領域的應用集中在污水處理廠和垃圾焚燒廠，未形成綜合處理工業園區，未使生活垃圾盡其所用，垃圾的利用率比較低。通過建立生活垃圾綜合處理園區，可以實現垃圾分類綜合利用。綜合園區的設計不一定需要按照圖形中，也可以由生活垃圾焚燒發電廠，以及配套的爐渣綜合利用廠、飛灰處理廠、生活垃圾衛生填埋場和滲濾液處理廠組成。而項目公司由商業資本和政府共同出資可以相互監督，降低雙方違約風險。
　　
　　(三)BOT模式的優勢
　　
　　(1)資金利用。政府采用BOT方式能夠吸引大量的國內外資金，充分解決環保項目建設的資金的缺口問題;除此之外，BOT方式有利于政府調整資金使用的結構，把資金引導到垃圾處理基礎設施的建設上，以使政府能夠集中有限資源投入到那些不被現有的投資者看好，但卻關系著國計民生的重大項目上。
　　
　　(2)風險轉移。基礎設施項目的建設運營周期長、規模大，風險系數較高。利用BOT模式，政府將風險轉移給了項目的投資者。項目的借款及其風險由承包商負責承擔，而政府不再需要對項目債務擔保或簽署，減輕了政府的債務負擔。
　　
　　三、BOT模式可行性分析
　　
　　(1)理論可行性。終項目是否可行的重要的一點就是改變現有方式能不能把“蛋糕”做大，只有“蛋糕”做大了各方才有可能從中受益。商業運營因預算硬約束和自負盈虧激勵，效率會高于政府部門運營，因而企業商業運營垃圾的收集分類會比政府更有效率;垃圾分類后一方面可以實現資源循環利用，另一方面也可以實現分類利用，終處理的效率也會提高;將城鄉結合部納入到整個垃圾處理體系，可以增加垃圾處理量，垃圾處理領域存在明顯的規模經濟效應，隨著處理量的增加，單位成本會降低，單位收入會上升。從以上三個方面可知采用BOT模式終將能夠做大整個“蛋糕”，使得各方同時存在收益可能。
　　
　　(2)環保企業參與度。目前國內積極參與BOT項目的企業越來越多，如桑德環境、上海環境集團有限公司。筆者通過實地調研多家環保企業發現，環保企業對于參與BOT項目一方面都持謹慎態度，另一方面都非常感興趣。雖然BOT項目存在非常多的風險，如項目評估風險、項目融資風險、政府違約風險等一系列風險，因而企業比較謹慎。但是生活垃圾處理BOT項目是一個壟斷行業，一旦公司獲得特許經營權，就可以在相當長時期內在一個沒有任何競爭者的行業內運營，獲得穩定垃圾綜合處理現金流，即使在項目轉移給政府后，企業仍然可以繼續提供后續支持服務，所以生活垃圾處理BOT項目對企業非常具有吸引力。
　　
　　(3)政府的態度。隨著BOT應用范圍和領域不斷深化，特別是在高速公路領域，各級政府對BOT已有較為充分了解，而在環保領域，各級政府也開始了解和嘗試BOT項目，如洛陽市、常德市、武漢市等等。通過社會調研發現不少政府官員對于BOT項目都有或多或少的了解和興趣。目前限于財政資金的局限，特別是在財政收入不是非常高的地區，城市生活垃圾處理是非常棘手的問題，城鄉結合部更是無力顧及。而隨著人們收入水平提高，居民對環保的要求也越來越高，目前的環保狀況已經越來越不能滿足大眾需求。BOT能讓商業資本介入，不僅能夠解決城市和城鄉結合部的生活垃圾問題，還可以實現垃圾的綜合處理，因而激起了政府部門的興趣。但是同時也存在一些問題，目前的城市垃圾處理涉及的利益主體非常多，統一協調困難大，另一方面環衛部門在BOT項目評估和操作上缺乏專業人才也成為一大瓶頸。
　　
　　四、建議
　　
　　城鄉結合部是一個地理上相當特殊的位置，肩負著城市和農村的雙邊功能。隨著生活水平提高，城鄉結合部生活垃圾處理問題也日漸凸顯。城鄉結合部的特殊位置決定了現行的生活垃圾處理模式對其的忽視。隨著環保問題日益突出，單靠政府財政資金解決環保問題已經略顯單薄。雖然生活垃圾處理具有教強的外部性，具有公共產品特點，但是通過BOT模式能夠將外部性內部化，也可以由商業資本運營。在控制BOT模式的風險的情況下，在生活垃圾處理領域引入商業資本可以提率，解決城市生活垃圾處理低效和城鄉結合部垃圾污染問題，同時減少財政支出負擔。在建立和完善法規和政策的基礎上，合理有序在生活垃圾處理方面引入BOT模式，可以促進生活垃圾“、無害、快速”地處理。