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2025年2月20日，中國財政部發布《中華人民共和國綠色主權債券框架》(以下簡稱“《框架》”)，標志著中國在全球綠色金融治理中邁出新的關鍵一步。作為中國首次以主權信用為背書系統構建的綠色債券發行框架，《框架》不僅為財政部未來在境外發行綠色主權債券提供了標準化、透明化的操作依據，更為國際資本在未來參與中國綠色低碳轉型開辟了新的通道。《框架》的發布，標志著中國綠色主權債券即將登上全球資本市場舞臺，這不僅彰顯了中國堅定不移推進綠色低碳發展的決心，更將引領全球綠色債券市場邁向新的發展階段。
一、《框架》的核心內容
綠色債券框架是為了保障特定發行人的綠色債券發行服務于相應環境目標實現的關鍵性文件。本次中國財政部依照國內外綠色債券原則，即綠色債券標準委員會發布的《中國綠色債券原則(2022年版)》以及國際資本市場協會(ICMA)發布的《綠色債券原則(2021年版)》，完成了《框架》的編制工作，依據國際慣例對募集資金用途、項目評估及篩選、募集資金管理以及信息披露四個核心要素進行了說明，展示了財政部未來將如何通過綠色主權債券的發行來支持中國環境目標的實現。
在募集資金用途部分，《框架》明確了綠色主權債券發行所募集資金將全部用于中央財政預算中的合格綠色支出，包括直接項目投資、項目運營支出、中央對地方轉移支付、退稅等形式。支持實現的環境目標為1)氣候變化減緩、2)氣候變化適應、3)自然資源保護、4)污染防治和5)生物多樣性保護五大目標。支持的項目類別為1)清潔交通、2)可持續水資源與廢水管理、3) 生物資源和土地資源的環境可持續管理及修復、4)海洋生態保護修復、5)污染防治、6)資源循環利用六大范圍。可以發現支持的項目類別并未包括ICMA所推薦的或其他國家綠色主權債券框架多數包含的可再生能源等領域，而是側重為現有財政資金的重點扶持領域。此外，《框架》還給出了六大類別下12個具體的子領域的合格條件，相對應的財政部綠色支出條目，以及《綠色債券支持項目目錄(2021年版)》中對應的項目類別，進一步清晰了募集資金的使用路徑。
在項目評估及篩選部分，《框架》指出財政部將負責項目的評估及篩選，評估定期開展，并遴選出綠色支出清單。具體的募集資金投向則將根據國家的環境政策、需求以及《框架》來確定。在債券發行后的存續期內，財政部還將定期對綠色支出進行審查。
在募集資金管理部分，《框架》說明了募集資金由財政部管理的相關內容，包括綠色主權債券信息的記錄、募集資金的分配等。其中，未分配的募集資金將先按照財政部庫款統籌使用，并明確不會分配給任何化石燃料有關資產或高污染、高能耗的資產或項目。在募集資金分配的時間安排上，所有募集資金將全部分配于債券發行年度在內的三個財政年度的預算支出上，其中至少50%會分配到第一或第二個年度的綠色支出。
在信息披露部分，財政部將在債券存續期內每年就《框架》下發行的綠色主權債券進行信息披露，并在發生重大事項時及時披露。披露平臺為中國財政部官方網站。披露內容包括資金分配信息和環境效益信息。其中對于環境效益信息，財政部還特別為六大綠色項目類別下的各類綠色支出提供了示意性的環境效益指標。
此外，作為對該《框架》符合性審查的外部評估，財政部聘請了聯合綠色發展有限公司以及DNV對《框架》是否符合相關綠色債券原則出具了獨立第二方意見報告。兩份報告都認可了《框架》對于相關原則的符合性。
二、國際綠色主權債券發行進展
財政部此次發布《中華人民共和國綠色主權債券框架》，是中國綠色債券市場的突破性進展，預示著“第十一次中英經濟財金對話政策成果”中，關于中國于2025年在倫敦掛牌上市首筆人民幣計價綠色主權債券進程的強勢推進。回顧國際綠色主權債券的發行進程，自2016年12月波蘭發布全球首個綠色主權債以來，截至2023年11月，全球已有50個國家(地區)發行了可持續相關的主權債券，其中綠色主權債券的發行規模已經超過1100億美元，成為各國綠色轉型融資的重要渠道。
圖 1 全球可持續主權債券發行規模，2016年-2023年11月
全球首個綠色主權債券為波蘭于2016年12月發行的7.5億歐元的5年期綠色主權債券，掛牌于盧森堡證券交易所，募集資金主要用于波蘭財政部預算撥款、補貼和資助新的或現有的符合條件的綠色項目。同中國財政部一樣，波蘭財政部在債券發行前也披露了其綠色債券框架，該框架符合ICMA《綠色債券原則(2016版)》，并對募集資金用途、項目評估及篩選、募集資金管理以及信息披露四個核心要素進行了說明。此外，為了保障募集資金的使用，波蘭還對其公共財政相關法律進行了修訂，使得募集資金可以存入一個單獨的“綠色現金賬戶”，并隨著時間推移支付給符合條件的項目。
法國緊隨波蘭在2017年1月發行了75億歐元的22年期的綠色債券，該債券成為當時全球綠色債券市場上期限最長、規模最大的產品。2017年起，各國綠色主權債券開始相繼發行，斐濟以及尼日利亞成為首批發行綠色主權債券的發展中國家，印度尼西亞于2018年發行了首個綠色伊斯蘭債券，智利于2019年成為首個發行綠色主權債券的拉美國家。隨后，比利時、德國、日本、英國等發達國家以及哥倫比亞、巴西等發展中國家也相繼以綠色債券框架為基礎發行了綠色主權債券，推動綠色主權債券市場規模逐步走高。
在債券產品方面，部分國家已在探索創新形式的綠色主權債券發行。其中德國在其《綠色債券框架》發布一周后，于2020年9月發行首單65億歐元10年期的綠色聯邦債券(Green German Federal Security)。根據該框架設計，德國綠色主權債券均采取“孿生債券”模式發行。以首單綠色債券為例，在該債券發行前數月，德國政府便發行了一只10年期規模為245億歐元的零票息常規主權債券作為對照，兩只債券設置了相同的到期日。由于德國常規主權債券本身具有指示基準利率的作用，因此，孿生債券的設計可有效觀察資本市場對于綠色與非綠色債券的定價偏好。此外，日本為助力其綠色轉型計劃的實施，通過了《綠色轉型推進法》，并在2024年發行了全球首個氣候轉型主權債券。該債券的發行基于《日本氣候轉型債券框架》，募集資金投向主要是參與碳市場的難以減排的領域。
除了上述國家級綠色主權債券外，值得注意的是我國地方政府近年來也已在國際市場上發行多筆綠色政府債券，例如廣東省政府在澳門發行的境外綠色債券，海南省政府在香港發行的藍色債券和生物多樣性主題綠色債券等，成為地方財政的重要資金補充。
三、意義和影響
財政預算中的綠色支出是中國綠色低碳發展資金的重要來源之一，根據《框架》描述，近五年來，中央財政每年投入生態保護和綠色發展的資金約5000億元到6500億元，為我國的綠色低碳發展提供了關鍵的資金保障。得益于《框架》的正式發布，可以期待中國首筆綠色主權債券發行勢在必行。這將不僅深化中外在綠色財金領域的交流合作，為中國的綠色低碳發展提供重要的資金支持，還將構建中國主權債券發行的新的里程碑，對國內外綠色債券市場產生深遠影響。
一是在復雜的國際環境背景下，彰顯中國綠色發展的決心。目前，美國已再次宣布退出《巴黎協定》，中國依舊積極履行《巴黎協定》和《2030年可持續發展議程》等國際協定，大力推動綠色低碳轉型。《框架》的發布以及中國首筆綠色主權債券的預期發行，將以國家信用為背書向世界傳遞堅定不移的綠色發展承諾。此舉不僅是對《巴黎協定》等國際氣候倡議的積極回應，更在與美歐等經濟體的綠色政策博弈中凸顯了中國主動擔當的大國責任。未來，綠色主權債券的落地將進一步增強國際社會對中國“雙碳”目標的信任，吸引更多國家與中國共建綠色“一帶一路”，形成全球低碳發展的協同效應，在國際綠色規則制定中持續提升中國的話語權。
二是擴大綠色金融產品供給，滿足全球責任投資者人民幣資產配置需求。中國綠色主權債券的發行將顯著豐富人民幣綠色金融產品體系，為全球責任投資者提供兼具環境效益和主權信用保障的優質資產配置選擇。綠色主權債券憑借其高透明度和標準化特征，能夠有效對接國際綠色金融標準，降低跨境投資壁壘。這不僅有助于吸引主權財富基金、養老金等長期資本流入中國綠色領域，支持中國的綠色低碳轉型進程，更將為全球責任投資者提供更多元化、更可持續的投資機會，進一步鞏固中國在全球綠色金融市場中的重要地位。
三是帶動更多中資主體發行綠色債券。中國綠色主權債券的發行將發揮強大的示范效應，為地方政府、金融機構和企業提供綠色融資指引。同時，主權債券的高透明度和國際認可度將顯著提升中資主體綠色債券的吸引力，推動更多國際資本流向中國的綠色交通、生態修復等綠色領域。這不僅有助于拓寬中國綠色項目的融資渠道，還將加速國內綠色債券市場的規范化、國際化進程，為全球投資者參與中國綠色轉型提供更豐富的投資標的和更高效的參與路徑。
四是形成人民幣綠色債券利率基準，完善綠色債券定價機制。預期中國綠色主權債券的發行將填補人民幣綠色債券收益率空缺，為市場提供關鍵的基準利率參考。這一基準利率的確立，不僅能夠提升國內綠色債券市場的定價效率和透明度，還將為國際投資者提供更清晰的風險評估依據，降低跨境綠色投資的成本與不確定性。例如，未來中資企業發行綠色債券時，可參照主權債券利率進行定價，同時結合項目環境效益等因素形成差異化利率，進一步體現綠色金融的“環境價值”。此外，這一利率的形成還將促進綠色債券衍生品市場的發展，如綠色利率互換、綠色債券指數等，為全球投資者提供更多元化的風險管理工具，助力中國綠色金融市場與國際接軌，構建更加成熟、高效的綠色資本配置體系。
作者：
劉慧心 中央財經大學綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
研究指導：
崔 瑩中央財經大學綠色金融國際研究院副院長
原標題：IIGF觀點 | 劉慧心：關于財政部發布《中華人民共和國綠色主權債券框架》的解讀
