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PPP項目使用歐盟資金的案例研究——波蘭波茲南垃圾發電項目
European PPP Expertise Centre (EPEC)
(編者注：本文根據EPEC公開文件編譯整理，略有刪節)
一、簡介
本案例研究是EPEC針對以下項目準備的系列文章的一部分：
在PPP框架下，合并使用或嘗試合并使用歐盟資金¹。它提供了有關波蘭波茲南垃圾發電項目(簡稱“項目”)的背景信息，重點介紹了當地公共機構在采購和申請歐盟贈款上采取的策略，為應對合并歐盟資金與PPP項目已知挑戰²提供了獨到見解。該案例研究調查了一個仍在組織和協商中的項目。隨著項目的發展，EPEC將對項目進展進行匯報，為項目進展提供實時分析。本案例研究的首次出版涵蓋截至2011年12月的項目狀況。
本案例研究從對項目、范圍和籌備階段準備的簡要描述開始，涵蓋政府的主要商業和政策動因，討論了項目在融合方面面臨的挑戰。本案例研究旨在說明在本案例中，如何應對資金融合上挑戰，并突出顯示亟待解決的問題。本案例研究不測重研究其他PPP相關挑戰，除非這些挑戰與該PPP項目在融合歐盟資金和私營領域資金協調使用方面存在密切相關或潛在相關影響。
二、項目背景
為了執行國家和歐盟在廢物處理方面新的標準³，波蘭部分城市和地區已經開始(2007-2013項目規劃階段)籌備建造垃圾焚化爐。相關項目與國家和地區《波蘭運營項目基礎設施和環境2007-2013》(OPI&E)?的戰略文件要求和目標相一致，滿足獲得歐盟贈款聯合融資的要求并獲得贈款預留。根據相關優先軸安排，該項目已收到來自波蘭管理機構總額達352,000,000波蘭茲羅提(約84,000,000歐元)?的預分配資金。比亞韋斯托克市、比得哥什-托倫市、格但斯克市，科沙林市，克拉科夫市，羅茲市，什切青市和華沙市都已公布了興建類似基礎設施的計劃，但目前為止，只有波茲南市選擇繼續推行PPP模式，而格但斯克市，科沙林市和羅茲市則計劃通過PPP模式采購基礎設施。
波茲南市(簡稱該市)的垃圾發電項目是波蘭的有意將歐盟基金(來自團結基金Cohesion Fund)與PPP結構相融合的綠地項目之一。因此本文選取該項目為例。
盡管在當前的金融環境下，將PPP與歐盟資金相互融合是可行之舉，但在歐洲，只有屈指可數的幾個項目能做到私營資金與歐盟資金合理地分配和利用，迄今為止，也只有一個在波蘭的項目取得了成功，其規模很小，復雜程度也較低?。波茲南項目的開發嚴格遵守波蘭區域發展部和歐盟委員會的要求。如果該項目能在PPP結構和融合能力方面取得成功，波蘭其他城市也有望在下一個項目規劃階段(2014年-2020年)期間予以效仿。
由于投資成本超過伍仟萬歐元，根據理事會關于歐盟基金使用規定第三十九條款?(簡稱《資金條例》)，該項目符合“重要項目”標準，并應遵守歐盟委員會作出的決定。
1.本報告中“歐盟資金”是指歐盟委員會根據歐洲區域發展基金會、歐洲社會基金會或團結基金的規定向成員國提供的資金；
2.參見EPEC 2011年五月《在PPP中使用歐盟資金——解釋如何使用和開始討論未來》的報告
3.波蘭共和國政府于2010年十二月通過《 2014年國家垃圾處理計劃》(NWMP 2014)和新公布的《垃圾框架指導2008/98/歐盟》
4.該項目依據優先軸約定II(垃圾管理和地球保護)和措施2.1(城市管理范圍內垃圾特別是有害廢物的綜合處理)實施。優先軸約定II的主要目標是通過減少城市垃圾數量來提高經濟收益。本優先軸的高聯合融資比例設置為85%，而其他項目聯合融資比例無須達到這個水平。
5.截至2012年4月25日，1歐元=4.18波蘭茲羅提。
6.參見EPEC 2012年六月報告：《歐盟PPP資金——項目存量和案例研究》
7.理事會規定(歐盟委員會)第1083/2006號
項目要點
項目領域：波茲南市和周邊九個城市(Miasto i Gmina Buk, Gmina Czerwonak, Gmina Kleszczewo, Miasto i Gmina Kostrzyn, Miasto i Gmina Murowana Go?lina, Miasto i Gmina Oborniki, Miasto i Gmina Pobiedziska, Gmina Suchy Las, Miasto i Gmina Swarz?dz)，居民人口總數約730,000。
焚燒產能：210,000噸/年
預計資本成本：794,513,000茲羅提
歐盟聯合融資：為該項目預留資金高達352,000,000茲羅提，待審批和核算資金缺口
發熱量：待定
發電量：符合規定的優惠綠色發電量
征地：依據招標過程中的征地合同
環境影響評估：第一階段評估已完成，第二階段將由選定的私營合作伙伴根據項目所采用的 技術方案進行評估
產生垃圾：預計2020年垃圾總量達到335,000噸
采購狀態?：2011年4月4日宣布招標，11家合格競標者名單于2011年6月7日公布，經篩選，5家競標者名單于2011年9月13日公布，競標于2011年第四季度開始，并持續到2012年第一季度，政府希望競標者能在 2012年9月底之前提出和終報價。
該項目預計由私營部門、歐盟和波茲南市共同出資。一筆來自波蘭環境保護和水治理自然基金會的優惠貸款正在考慮之中。該項目就遵守包括《歐盟垃圾焚燒指導條例》?在內相關國家和歐盟標準的垃圾發電廠的建造、維護、融資和運營進行采購，合同期限預計在30到35年之間。
8.截至2011年12月
9.歐洲議會和理事會2000年12月4日關于垃圾焚化的指導條例2000/76/歐盟委員會
除了為波茲南市和周邊九個城市提供市政垃圾處理服務，波茲南市還計劃在項目實施過程中減少財政撥款。理想情況下，波茲南市希望該項目資金全部由私營股東的股權出資、歐盟的贈款和私營股東的債務融資解決。然而，這對于類似垃圾發電廠這樣的創收項目可能很難實現，因為理論上說，歐盟資金只負責為資金缺口提供部分幫助，而項目受益人有義務負責彌補資金缺口¹?。
鑒于波茲南市的目標是大限度地減少對該項目的財政支持，由該市對贈款的可獲得性及金額進行兜底是不可能的(即該市需要管理部門確認歐盟贈款是可以獲得的)。與其他項目中贈款管理機構需承擔贈款金額和可獲得性的風險不同，波茲南市在當前情況下不準備承擔此類風險。因此，在本案中處理贈款/貸款融合的難度遠遠高于其他由公共機構兜底贈款可獲得性和金額風險的項目。在撰寫本文時，波茲南市預計將其財務支出限制在1500萬歐元左右(占估算投資總額的的8%)。對于波茲南市而言，確保項目(以及其相關債務)不計入資產負債表，以符合《歐洲國民和地區核算體系》(ESA 95)¹¹和波蘭國家預算規則的要求，也很重要。
三、贈款/貸款融合的挑戰
將歐盟資金和PPP相融合存在許多已知的挑戰¹²。本節將探討波茲南垃圾發電項目是如何應對這些挑戰的，例如贈款申請的時間，資金缺口分析的方法以及如何將贈款有效地投入項目當中。
3.1 贈款申請提交的時間
對于能產生收入的PPP項目，公共機構通常需要對如下內容進行決策：
(i)首先選擇PPP伙伴，然后提交贈款申請：先選擇私營部門的合作伙伴，然后提交贈款申請，這樣做能夠擁有終報價的優勢，從而更精確地計算出贈款申請所需的資金缺口，或
(ii)首先申請贈款，然后選擇PPP伙伴：基于內部預測作出贈款申請，然后確定PPP合作伙伴，這樣做可以在找到PPP合作伙伴之前就確定贈款的額度和可獲得性。
10.大量潛在受益人認為，國家對彌補資金缺口的支出可由私營部門的合作伙伴承擔。這是一個錯誤的概念。按照定義，資金缺口是指項目未產生足夠收入并且需要公共部門的支持的情況下，仍然存在的需要私營合作伙伴承擔的部分。本項目中的公共部門的支持擬采用的形式是歐盟贈款和波茲南市直接投資。
11.參見EPEC 2010年11月的《歐盟統計局對公私合營伙伴關系，宗旨，方法和新趨勢的處理》，和EPEC 2010年11月的《風險分配和資產負債表處理，實用指南》
12.參見注釋1
當項目不申請歐盟贈款¹³時，盡管《資金條例》為項目受益人何時提交贈款申請提供了很大的回旋余地，在實踐中，很難把贈款申請的籌備、提交和PPP采購過程銜接得非常順利。它通常是一個“先有雞還是先有蛋”的難題：從選定的私營部門合作伙伴處獲得終報價，會讓贈款申請的準備過程更加容易且更具確定性，而投標人為了確定終報價，又往往需要了解公共資本投入情況(無論是來自歐盟贈款還是公共機構自身的資源)。
在波茲南市，政府在開始PPP項目采購時，并不確定贈款是否可以到位，金額將有多少¹?。原計劃是在結束競爭性對話后，但在接收來自投標人的和終報價(BAFO)前提交贈款申請。在撰寫本文時，預期是：
(i)波茲南市(2012年第二季度完成終競爭性對話后)在2012年6月底之前提交贈款申請，和(ii)投標人在2012年9月底以前提供BAFO。在這種情況下，只有在確定終投標人之后，歐盟委員會才能對終贈款申請進行評估，從而在2012年10月底以前作出贈款決定。
在投標人提交BAFO的截止日期之前，波茲南市將無法確認贈款的可獲得性或金額，也無意以政府手中現有資源為此兜底。因此，投標人有可能被要求提交基于100%的債務和股權融資的報價(即不基于有任何贈款或政府支持為資金來源)。
波茲南市在申請贈款的時間上采取“折中”的策略申請，贈款申請提交時間既不是在PPP項目采購之前，也不是之后，而是在采購過程中。這是一種非常不尋常的方法，迄今為止， EPEC也沒有做過這種嘗試。
受益于競爭性對話，有可能使波茲南市在提交申請之前完善其資金缺口計算，但幾乎可以肯定的是贈款申請中使用的資金缺口計算將與根據BAFO所計算的資金缺口有所不同。也就是說，資金缺口計算之間的差異(采購過程中申請與依據BAFOs申請)意味著贈款金額在兩種不同方式下將有所不同。
兩項金額之間的正差額(贈款金額高于基于BAFO測算的贈款金額)將使波茲南市面臨重新計算贈款的風險，如果被歐盟委員會認定為實質性差額，則必須退還差額。
如果出現負差額(贈款金額低于基于BAFO測算的贈款金額)，則可請求更高的贈款。目前尚不清楚在出現負差額的情況下，波茲南市除了直接補貼(以彌補贈款與BAFO計算金額的差額)或取消招標(政府不補償差額)外，將會如何處理這個問題。
13.這種情況為波茲南市垃圾發電項目已被選中使用歐盟資金。
14.根據“優先軸約定”為項目預留的贈款金額(352,000,000波蘭茲羅提)僅為指示性金額，并且在受益人可以使用這些資金之前，項目必須證明它有資格獲得補助，如果有，有多少金額。
15.參見COCOF 07/0074/04-EN的第4.4節，關于《資金條例》第55(4)條
3.2 資金缺口計算
波茲南市及其顧問準備了一個可以進行基本情況假設的模型。除其他事項外，傾卸費(項目的主要創收之一)和項目的資本成本的假設模型，使波茲南市能夠模擬預期的資金缺口。盡管波茲南市有自己的初始資金缺口的計算方法，但由于項目的復雜性和投標人的技術解決方案，相關的投資成本、長期維護成本、熱電聯產和發電潛力可能會有所不同。雖然資金缺口問題對本項目而言可能比較尖銳，在選定私營合作伙伴(并了解終報價的詳細信息)之前就嘗試確定資金缺口大小，是所有項目受益人要面臨的問題。
為了降低波茲南市預測的資金缺口(在招標開始之前)與基于BAFO計算的實際資金缺口之間出現巨大差距的風險，波茲南市正在考慮采用兩步法進行資金缺口分析。他們決定在申請完成之前等待競爭性對話的結果(及其資金缺口分析)，以便將新的競爭性對話討論納入考量，由此在沒有拿到實際BAFOs的情況下獲得對投標方案更加精確的了解。如在第3.1節中提及，波茲南市計劃在審核BAFOs之前、完成競爭性對話之后，提交贈款申請。
與以下二者相比較，這是一個合理的折衷方案：
(i)在啟動PPP招標之前，為了澄清有關贈款問題的明確信息，提前申請贈款，但其對應的資金缺口可能與BAFOs存在實質性差異；
(ii)在選定私營合作伙伴之后提交贈款申請。
對于波茲南市來說，未能盡可能貼近項目實際資金缺口(只能在項目實施后確認)進行融資預測的后果可能比較嚴重。它的預測融資缺口計算可能與基于私營部門終報價作出的計算結果存在實質性差異。采用PPP模式時，這種風險要大于傳統的項目采購模式，因為私營部門會被要求提供服務而非建設一個特定的基礎設施項目。私營部門采取的解決方案和路徑會比傳統采購模式下的范圍要大很多，資本和維護成本的金額也會有很大不同。由于歐盟資金只提供一定比例的資本成本(不包括維護成本)以覆蓋不能由項目收益覆蓋的部分，所以與傳統采購方式下的項目相比，贈款金額的波動性更大。
在本項目中，波茲南市通過在競爭性對話結束后提交贈款申請，部分緩解了風險，但由于贈款申請無法參考BAFOs中包含的詳細信息，該項風險仍然存在。
值得注意的是，盡管所有波蘭城市在初規劃焚化爐項目時都計劃尋求歐盟資金的聯合融資，華沙市現在已經決定不為其焚化爐項目尋求贈款聯合融資。有鑒于垃圾焚燒項目自籌資金的潛力，華沙將不尋求贈款支持。這表明在某些國家、某些領域的類似項目中，運營創收的資金缺口的計算結果可能存在的多種可能。
3.3 將贈款引入項目
根據現行的《資金條例》，作為該項目的發起人， 只有波茲南市有權利成為歐盟贈款的“受益人”。和任何一個將歐盟資金與PPP模式相結合的項目一樣，波茲南市要考慮如何以及何時將歐盟資金用于項目之中。
在一個由歐盟資金和傳統采購方式聯合融資的項目中，受益人簽訂工程合同并向項目承建的承包商付款。受益人要求從贈款中撥款，以支付符合條件的花費和其他費用。根據現行的《資金條例》，2007-2013年分配的贈款，只有當受益人在2015年12月31日之前發生費用并完成支付，他們才有權使用聯合融資的贈款。
在標準的PPP模式下，公共機構應根據(焚化)服務發生并獲得的時間向私營合作伙伴逐步付費。與《資金條例》的規定相反，在PPP結構下，受益人不為建造的基礎設施付費，而是為使用基礎設施為其提供的服務付款。當然，服務付款中的一部分是為了支付基礎設施的資本成本，但一部分也是為了支付基礎設施運營、維護和融資。
長期的服務付費(超過2015年12月)與使用贈款的費用須在2015年12月31日之前發生的規定相沖突。因此，波茲南市必須考慮如何在截止日期之前“支付”合格的支出，以便不放棄贈款的利益。
根據波蘭當局發布的指南，波茲南市可以選定某位私營合作伙伴作為該項目的“提供合格費用的授權實體”。如果可行，這意味著在建設期內，當私營合作伙伴發生并支付了符合條件的支出時，波茲南市不會被要求證明支出是其自身直接產生的，而只需要出示由私營合作伙伴付款的報銷發票，即可從贈款中申請得到支付。如果施工在2015年12月31日截止日期之前發生(并已付款)，波茲南市將能夠申請使用贈款。這種方式承認符合條件的成本由代表受益人的私營合作伙伴承擔(并支付)。
以上解決了波茲南市如何能夠申請使用贈款的問題，但不能解決如何以及何時才能將贈款實際用于項目。理論上說，波茲南市可以保留所收到的資金，并在服務費到期應付時向私營合作伙伴付款，以免破壞PPP的風險/激勵安排。而在實踐中，無論服務付款的時間表如何，歐盟委員會是否會要求波茲南市將贈款立刻轉移到私營合作伙伴還有待觀察。有可能的話，波茲南市可以決定對未來的服務進行預付，以降低私營合作伙伴融資成本，并以此換取服務費的調減。這可能是對贈款資金有效利用的一種方法。
倘若波茲南市被要求或選擇以預付未來服務費的方式將贈款提前用于本項目，而不是在(焚化)服務實際提供時逐步付款， 則有損害PPP結構下風險分配安排的風險。波茲南市將需要確保針對私營合作伙伴充分的激勵機制，并避免這種前端支付安排影響其從PPP結構中獲益。
原標題：PPP項目使用歐盟資金的案例研究——波蘭波茲南垃圾發電項目
